【資政場】

作者：王勇(大連海事大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)

(資料圖)

鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，村民自治在鄉(xiāng)村治理中處于基礎(chǔ)性地位。黨的二十大報告指出，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制，加強基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實效。在推進城鄉(xiāng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，完善村民自治和鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)范體系，強化法治供給是提升基層治理效能的必要舉措。

現(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法》對加強村民委員會建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村基層民主、維護村民合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。但隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念變革，村民委員會工作對象、工作內(nèi)容、工作職責(zé)也隨之變化，現(xiàn)行法已不適應(yīng)時代發(fā)展需要。當(dāng)前，村民委員會組織法修訂正在進行，修訂時應(yīng)細(xì)化條文設(shè)計，充分發(fā)揮依法治理對有效治理的支撐和保障作用，推動村民自治健康有序發(fā)展。

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，有助于為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供堅強保證。在鄉(xiāng)村基層治理中，作為基層黨組織的村級黨組織與作為村民自治執(zhí)行機構(gòu)的村民委員會分屬兩套不同的組織系統(tǒng)。從黨的組織系統(tǒng)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村級黨組織之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。就行政管理系統(tǒng)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)管理與自治的有效協(xié)同，重點在于正確處理“兩委”關(guān)系。

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》規(guī)定，村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人，推行村“兩委”班子成員交叉任職。實踐證明，交叉任職可以降低人力成本，減少不必要的程序牽制，提高工作效率。通過優(yōu)化村“兩委”組織構(gòu)成，實現(xiàn)村“兩委”成員交叉任職是加強領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有效銜接和協(xié)同治理的有效舉措。建議把交叉任職的規(guī)定納入村民委員會組織法的修訂，并適當(dāng)擴大農(nóng)村基層黨組織成員交叉擔(dān)任村民自治組織成員或議事機制負(fù)責(zé)人的范圍和比例，如村民委員會下屬委員會及村民小組等。同時，要以立法的形式建立有效的權(quán)力約束機制和監(jiān)督機制，保障村民自治權(quán)利。

優(yōu)化自治組織，完善基層直接民主制度體系

作為基層群眾性自治組織，村民委員會的設(shè)置事關(guān)基層民主建設(shè)、村民自治與鄉(xiāng)村治理。村民委員會組織法規(guī)定，村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的原則設(shè)立。

實踐中，作為自治單元，村民委員會設(shè)置在一個或多個自然村，其設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準(zhǔn)。村民委員會的設(shè)置會綜合考慮管理成本、住戶數(shù)量、土地規(guī)模和歷史習(xí)慣等因素。

本次村民委員會組織法修訂，建議細(xì)化規(guī)定事關(guān)村民利益的村民委員會的設(shè)置條件，優(yōu)化自治組織和創(chuàng)新自治機制，為探索推進自治組織下沉實現(xiàn)“微自治”提供規(guī)范空間。以自然村或住戶數(shù)量較多的村小組作為一級自治單元，同時以交叉任職的形式使其組成人員同時擔(dān)任基層黨組織職務(wù)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治兩個層面貫徹民主集中制原則，推進基層直接民主。

注重系統(tǒng)思維，強化鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系建設(shè)

村民自治和鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系包括黨的基層工作規(guī)則、地方政府組織法以及村民委員會組織法等。村民委員會組織法的修訂，要為系統(tǒng)協(xié)調(diào)其與民法典、鄉(xiāng)村振興促進法、土地管理法以及黨的基層組織規(guī)則等法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件提供程序性機制。

同時，村民委員會組織法的修訂以及村民自治規(guī)范體系的完善要強化法治供給能力，發(fā)揮對不同類型規(guī)范的協(xié)調(diào)和整合的功能，協(xié)調(diào)黨在農(nóng)村基層的組織工作規(guī)則、法律規(guī)范以及鄉(xiāng)規(guī)民約等鄉(xiāng)村社會中的非正式規(guī)范，理順主體關(guān)系，形成規(guī)范合力，全面支持村民自治，提升自治效能，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

《光明日報》(2023年09月02日05版)

關(guān)鍵詞： 自治立法